与国内旅游业同步，苏州旅游行业的发展经历了三个阶段：第一阶段为入境旅游一枝独秀的阶段;第二阶段的特点是大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游;目前已进入了第三阶段，国内旅游迎来了空前的发展期，与此同时，需要积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。

　　由国务院颁发、于本月起实施的新版《旅行社条例》正是在这一背景下出台的，针对新的发展形势，推出多项新规，被业内视之为促进行业健康发展的一部里程碑式的法规。对此，市旅游局副局长徐伟荣详细解释了该《条例》带来的诸多利好：既为旅行社发展的多年积弊提供了化解之策，也为旅行社破除发展瓶颈，展开新跨跃助力，更为满足消费者需求、维护消费者权益亮出了“尚方宝剑”。

　　买“旅游”将像买酱油一样方便

　　徐伟荣说，近年来，超范围经营和部门挂靠承包问题一直是旅行社行业存在的突出问题，前者主要表现为没有出境旅游业务经营权的旅行社从事出境旅游招徕等业务，国内旅行社从事入境旅游接待和出境旅游招徕;后者是指旅行社接受外部人员挂靠或承包部门，按年收取挂靠承包费(管理费)，允许挂靠承包部门以旅行社的名义独立开展业务经营活动，其实质是非法出租、转让业务经营许可证。

　　造成这一局面，其实有来自三方面的需求。一则是因为中小投资人的目的难以合法顺畅地实现。中小投资人想要从事旅行社业务，特别是要取得出境游经营权，大多不具备实力，加上设立后经营管理、业务开拓、人才培养等也不是其所能胜任的，最简单的办法是找旅行社挂靠或承包一个部门，一年交几万甚至几千元，几个人合伙就能做业务。

　　对于有经营权的旅行社而言，其增加服务网点的合理需求同样难以得到满足。如果要自行设置服务网点不仅手续烦琐，而且监督管理的工作量大，如果有人去自行设立、经营、管理，而且还能向自己交纳一笔管理费，当然是“既不花钱还能赚钱”、又可以扩大业务量的“好事”。上述两方自然是一拍即合，各取所需。

　　站在旅游消费者的角度，同样需要一个完善而细密的旅游服务网。对于已经率先实现小康生活的苏州市民而言，旅游休闲已成为日常生活的一个内容，需要旅行社的服务能深入社区，直接面向个人、家庭和团体，能够像买酱油、大米等日常生活用品一样便捷地获得旅游产品和服务。

　　但是之前由于不是合法操作，导致的不良后果是游客的合法权益无法得到保护。一旦出了问题，常用手法是挂靠者一走了之，而出借“牌子”的旅行社则矢口否认与其有关。徐伟荣说，新《条例》的出台，化解了上述难题，使旅行社的服务与游客的需求形成良好对接。

　　首先，按照新《条例》，获得旅游行政管理部门许可、领取许可证的旅行社，都可以经营国内旅游业务和入境旅游业务，原来的国内旅行社超范围经营入境旅游接待业务问题将不复存在。其次，新《条例》规定，旅行社可以设立专门从事招徕、咨询服务的服务网点，既可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社行业的需要，同时也满足了旅行社通过设立服务网点来合法、便捷地招徕游客，进行咨询服务的需要，部门挂靠承包的土壤基本消除。

　　更为重要的是，新《条例》对于旅行社相互代理招徕业务没有做禁止和处罚规定。也就是说，不仅出境旅游旅行社设立的服务网点可以代理出境游客招徕、咨询业务，而且所有旅行社都可以接受出境游组团社的委托，通过签订协议的方式，代理出境旅游招徕、咨询业务。当然，国内旅游业务的招徕、咨询也包括在内。

　　而对旅行社非法转让、出租、出借许可证，新《条例》设置了禁止性规定和严厉的处罚规定，少数敢于如此做的，将受到严厉制裁，直至被清除出旅行社行业。

　　欺骗、胁迫游客购物者将受严惩

　　“零负团费”操作模式是旅行社行业又一个屡禁不绝的不良现象。徐伟荣说，从旅游消费的各个环节同时着力，遏制、扭转这一现象，也是新《条例》实施的一大主要目标。

　　徐伟荣解释说，所谓的零负团费低价操作模式，就是旅行社迎合国内和出境旅游者追求价格低廉的消费心理，采取低于实际需要的水平报价，并以此价格吸引游客报名和签订旅游合同，然后利用信息不对称的优势，即旅行社所掌握的有关旅游项目内容、服务水平、价格的信息远远多于游客，与地接社、景区、旅游商店、导游等联合起来，采取诱导、欺诈等手段，让游客参加质次价高的自费旅游项目和购物活动，获取高额回扣，来弥补旅游费用差额，并为旅行社、导游等谋取收入。

　　其中，组团旅行社不向地接旅行社支付在目的地的游览、交通、餐饮、住宿等费用，或者低于实际需要支付费用，即零团费;甚至要地接社按照游客人数、团量向组团社反向支付费用，即所谓负团费。

　　对此，新《条例》依次“出招”。首先，明确规定，旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容做出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释，从源头上遏制零负团费。

　　其次，新《条例》规定，旅行社与游客签订的旅游合同中，必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式，旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称，需要旅游者另行付费的游览项目及价格等，都要做出明确约定;旅行社及其导游和领队不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目;旅行社不得要求导游和领队接待零负团费的旅游团队;旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，同样禁止“零负团费”的行为。这些规定分别从旅游合同签订、送团、接团、导游和领队服务等各个环节加以控制，以杜绝“零负团费”操作模式。

　　而且，新《条例》对违规操作者，出台了非常严厉的处罚措施。例如，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的，对旅行社可处10万元以上50万元以下的罚款，对导游和领队可处1万元以上5万元以下的罚款，情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。让这一欺骗消费者的行为成为过街老鼠，没有生存的空间。

　　质量保证金大调整为企业“减负”

　　值得一提的是，新《条例》还对旅行社质量保证金制度做出了重大改革，徐伟荣说，首要目的是减轻企业负担。

　　新《条例》规定的保证金数额，一般旅行社为20万元，经营出境旅游业务的旅行社为140万元，每个分社为5万元(只经营国内旅游和入境旅游)或30万元(同时经营出境旅游)。相比原来，保证金数额下调幅度从20万元到40万元不等。

　　其次，根据新规定，旅行社自交存或者补足质量保证金之日起三年内，未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，保证金的交存数额可降低50%，并向社会公告;旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担保，这就进一步将旅行社承担的保证金降到非常低，直至为零，即由银行提供无抵押的信用担保。新《条例》还规定，保证金的利息全部归旅行社所有，并取消了原先“旅游行政管理部门……可以从利息中提取一定比例的管理费”的规定。

　　对保证金的监督管理方式也有了改变。新《条例》规定，保证金由旅行社到国务院旅游行政主管部门指定的银行设立专户存储，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。对保证金的交存方式和数量、用途、增加、减少、补存、监督管理、违规处罚等，则进一步细化，增加的新规定主要有：旅行社在收到旅游行政管理部门补交保证金的通知之日起五个工作日内补足保证金;旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金;旅行社未在规定期限内向其保证金账户存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。