日前，国家文物局官网发布的一份行政审批意见引发舆论关注。该文号为“文物保函〔2019〕1024号”的审批意见显示，国家文物局原则同意在秦始皇陵建设控制地带内实施西安泛海喜来登酒店建设项目。该意见成文于10月9日，发布日期为10月14日。

　　秦始皇陵是我国历史上第一座皇帝陵园，其规模宏大、内涵丰富、影响深远，1961年被国务院列入首批全国重点文物保护单位，又于1987年被列入世界遗产名录。因此，上述国家文物局消息迅速引发热议。

　　界面新闻获取的材料显示，该酒店项目建设用地早在十年前就已取得“临国用（2009）第078号”国有土地使用权证，但却闲置至今。临潼区国土部门一位工作人员称，泛海喜来登酒店这个项目涉及的地块确实闲置多年，但其并不清楚具体情况，“现在省、市相关单位已经成立了工作组，在核查这个项目。”

　　另据西安日报报道，10月21日上午，西安市长李明远前往临潼区调研文物保护和产业经济发展情况。李明远指出，文化遗产的保护与利用，既是文化工程，也是民生工程。要找准定位、突出重点，科学编制文物保护规划，将文物保护与地方经济社会发展有机结合，推动文旅深度融合。

　　项目已通过多项审批

　　10月14日，国家文物局在其官网发布了“文物保函〔2019〕1024号”《关于秦始皇陵建设控制地带内西安泛海喜来登酒店建设项目的意见》，该局“原则同意在秦始皇陵建设控制地带内实施西安泛海喜来登酒店建设项目”。

　　消息一出，迅速引发舆论关注。

　　界面新闻注意到，早在2019年2月25日，国家文物局官网也曾针对上述酒店项目发布过一份项目审批意见。彼时，国家文物局函复陕西省文物局称，“经研究，我局暂不同意在秦始皇陵建设控制地带内实施西安泛海喜来登酒店建设项目。”

　　在这份否定项目实施的意见中，国家文物局对陕西省文物局所报方案提出了修改意见：1、应按照《秦始皇陵保护规划》要求，进一步调整方案内容，严格控制新建建筑高度、体量，拟建项目区域内不得大规模取土、平整土地，大面积改变地形地貌。2、应在项目拟建区域进一步开展全面的考古发掘工作，并补充相应的考古发掘资料。 3、进一步深化拟建项目对秦始皇陵的遗产影响评估，评估结论应充分考虑考古发掘成果，同时应基于拟建项目而不是建设场地开展视觉影响分析。

　　8个月后，国家文物局原则同意了陕西省文物局新的报批请示，但仍针对方案提出了优化调整意见：1、压缩内部水域面积；提高整体，特别是西侧区域的绿地率和屋顶绿化指标；拟建建筑选址应尽可能避让兵马俑一号坑向东轴线区域。2、严格控制工程范围和施工强度，避免对文物环境造成过大扰动。

　　此外，国家文物局还要求陕西省文物局组织专业考古研究单位，在项目拟建区域进一步开展全面的考古发掘工作，考古发掘项目需另行填报考古发掘申请书。并要求陕西省文物局指导相关单位根据以上意见对所报项目进行修改、完善，并按照《文物保护法》的有关规定，履行相应审批手续后实施。

　　界面新闻获取的西安泛海喜来登酒店项目环评报告显示，该酒店项目位于临潼区秦唐大道以西，和秦始皇兵马俑博物馆相邻的商业步行街以东，南侧为秦俑村。项目建设单位为陕西九州映红实业发展有限公司，总投资9.8亿元，资金来源为自筹，预投产日期为2022年9月，建设性质为新建项目。

　　项目所在地块南北长约460米，东西宽约120米，净面积6.2万平方米（折合约93亩）。项目总建筑面积为6.58万平方米，其中地上面积4.37万平方米，地下面积2.2万平方米。建筑容积率1.05，建筑密度27.9%，建筑高度10米（以秦唐大道为基准面），建筑层数为地上2-4层，地下2层，绿地率为43.8%。

　　环评报告称，该项目已在临潼区发改委审核通过，也取得了陕西省企业投资项目备案确认书，符合国家产业政策要求。

　　同时，项目于2019年1月10日取得建设用地规划许可证“西规地字第 LT（2019）1号”，明确本用地项目符合城乡规划要求；还取得了西安市临潼区住建局、西安市临潼区骊山风景名胜区管理局关于“西安泛海喜来登酒店”项目选址意见的函“临建（2019）21号”，明确该项目符合景区规划和功能定位要求。

　　建设用地闲置多年

　　此次西安泛海喜来登酒店项目引发关注的原因是，因其位于秦始皇陵建设控制地带内。

　　秦始皇陵是我国历史上第一个皇帝陵园，是古代帝王陵墓中规模最大、埋藏最丰富的一座大型陵园，对中国古代帝王陵园制度产生了深远的影响。秦始皇陵于1961年被国务院列入首批全国重点文物保护单位，1987年其又被列入世界遗产名录。

　　2010年7月8日，陕西省政府审议通过了《秦始皇陵保护规划》，秦陵保护范围被确定为36平方公里，是1992年陕西省政府公布的保护面积的8倍多。调整后的秦始皇陵保护区划分两个层次，即保护范围和建设控制地带。其中，保护范围分为重点保护区和一般保护区，建设控制地带分为一类建设控制地带和二类建设控制地带。

　　泛海喜来登酒店环评报告显示，该项目位于与秦始皇陵密切相关的秦始皇陵保护区一类建设控制地带内，西侧距离秦始皇兵马俑约535米，距秦始皇陵封土约2.5千米至2.7千米之间，地下挖深控制在10米以内，挖方主要是地基及地下建筑开挖，建设项目挖方量约为2万立方米，填方量1.5万立方米。

　　但前述环评报告指出：“根据《西安泛海喜来登酒店项目建筑设计方案文物影响评估》报告评价结论，项目基地所在区域内未发现任何与秦始皇陵相关的古代遗迹和遗物。因此，项目选址不会对秦始皇陵以及与其有关的文物遗址本体安全造成影响。”

　　根据《秦始皇陵保护规划》要求，建设控制地带内的土地使用性质不宜改变，且不得作为城市建设用地。

　　不过，泛海喜来登酒店环评报告称：“在《秦始皇陵保护规划》发布前，该项目已取得西安市人民政府颁发的土地证‘临国用（2009）第078号’，明确了用地范围和用途。”换言之，该宗地已在2009年完成了土地性质变更，并取得了国有土地使用权证。

　　10月21日，界面新闻实地探访了该酒店项目所涉地块。这宗已被围墙圈占的地块南高北低，南侧杂草丛生，北侧则已被平整，并覆有绿色防尘网。据附近多位村民介绍，这片土地原本是附近村子的，多年前就被征收，但一直闲置至今，北侧平整出来的地是旅游高峰期当停车场使用。

　　《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律规定，禁止任何单位和个人闲置土地。

　　2012年国土资源部修订发布的《闲置土地处置办法》规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

　　上述《办法》规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

　　对此，临潼区国土部门一位工作人员称，泛海喜来登酒店这个项目涉及的地块确实闲置多年，但其并不清楚具体情况，“现在省、市相关单位已经成立了工作组，在核查这个项目，我们的人也去工作组了。”该工作人员还表示，不管当初的出让合同怎么约定，都不可能约定项目十年不动工。

　　泛海喜来登酒店建设方为陕西九州映红实业发展有限公司，工商档案显示，该公司成立于2004年，注册资本4亿元。临潼区政府官网2011年5月发布的一篇文章称，陕西民营企业百事通集团与泛海集团成立的陕西九州映红实业发展公司，在秦兵马俑景区建设“国际化主题文化商业园”，打造了陕西第一个由民营企业开发的国际化产业园区。

　　2017年，陕西九州映红公司股东发生变更，持股30%的陕西百事通企业投资（集团）有限公司退出，其所持股份经过一轮腾挪，最终由陕西九州映红公司大股东中国泛海控股集团有限公司受让，陕西九州映红公司成为泛海集团全资子公司。

　　目前，陕西九州映红公司经营范围包括：房地产开发、销售；物业管理；旅游产品、古玩（文物除外）、工艺品的开发、生产、销售；资产管理服务；酒店管理等。10月21日，界面新闻前往该公司采访，但其行政部工作人员表示，公司领导不在，因此无法接受采访。