近阶段航班不正常，尤其是大面积航班延误成为社会舆论与媒体关注的热点，并把焦点聚焦在民航企业身上。诚然，民航企业对解决航班不正常有着义不容辞的责任，但由于各种原因，对航班不正常的处置，无论在法规性文件上，还是政府性的文件上都存在这样或那样的不足，导致民航企业无所适从，这是成为焦点的一个重要原因。对于问题的另一面，由于航班不正常导致旅客受损，延误旅客到底应该采取什么样的方式来维权，同样也缺乏正确的方向。这次中国民用航空局出台《航班正常管理规定》(征求意见稿)(下简称《规定》)应该说为治理航班延误问题开了一贴良方。

　　一、《规定》为航班不正常的处置明确了各方的职责

　　处置航班不正常是一个系统工程，不是一家民航企业独自能够完成的，它需要各方的配合与支持。在以往的航班不正常处置过程中无论是航空公司、机场、空管、公安都存在职责不清状况。遇到航班延误时，机场责怪航空公司，航空公司责怪空管;机场治安出现问题机场责怪公安出警不及时或处罚力度不够，而公安强调自己难处等，造成航班延误以后个别旅客出现打砸抢的违法行为。这次民航局局出台的《规定》明确了各自的职责。明确各自的职责这是《规定》的亮点，它抓住了以往处置航班不正常问题的根结，即职责不清因而相互之间扯皮，某种程度上迫使民航企业必须加强管理，提高处置航班不正常的能力。《规定》的职责明确体现在以下几个方面：

　　其一、民航局从自身开始明确职责，明确各地区管理局对所辖地区航班正常与航班延误的处置实施监督管理。也就是说，今后再遇到航班延误或者大面积航班延误出现问题时，管理局首先要检查自己是否监督管理到位。

　　其二、对保证航班正常的责任人明确其职责，尤其是对机场的职责更加明确，在第十条中机场管理机构应优化站坪运行管理，提高地面运行效率，并对所有进出港航班运行进行有效监控。这就意味着机场不仅仅是地面代理的职责，而且还担负整个机场进出航班的有效监控。

　　其三、对航班延误的处置的职责明确，从源头抓住了代理与航空公司在处置航班不正常问题之间的职责，杜绝或防止相互扯皮的可能性。第十五条明确了航空公司在与机场签订代理协议中必须明确不正常航班的服务内容与服务标准，第十六条明确航空销售代理人必须将乘机人的联系方式录入旅客订座系统。在航班不正常时旅客责怪航空公司不给航班信息，航空公司责怪代理人不把乘机人的联系方式给航空公司，航空公司无法给旅客信息。这一条颁布不仅解决了航班不正常时旅客最需要、最想得到的航班信息，而且解决了航班不正常产生矛盾的根源，为航空公司发布航班信息疏通了道路。

　　其四，对维护机场治安秩序与社会风尚、维护法律的尊严明确了责任人。第十九条指出，机场公安部门对违反法律法规的占机、冲击机场、破坏服务设施、攻击民航工作人员等行为，要及时出警、果断处理，维护机场运行秩序。这里非常重要的是，指出了“要及时出警”。无数事实证明，只要公安出警在候机楼巡视，对那些想要违法或可能违法的人具有震慑作为。民航地服的人员都有同感，公安出面机场治安就有保障，地服人员心理就踏实，就有安全感。

　　二、《规定》具有很大的可操作性

　　对于航班不正常处置民航局下达了不少文件，曾经三申五令地强调要正确处置航班不正常，但客观地说，有些文件或指导意见不太符合现场实际情况，很难具有操作性。故在实施过程中老是出现这样或那样的问题。这次《规定》具有很强的操作性。

　　其一、明确对保障航班正常处置的三个措施。从航班正常的主要责任人开始，强调航空公司对航班时刻必须严格执行、对飞行人员与飞行设施等都做了明确的规定与具体措施;强调机场为保障航班正常的各项设施做了具体措施与要求;强调空管与其他辅助单位保障航班正常具体的措施。

　　其二，明确对航班延误以后处置的具体要求。首先是承运人对航班不正常处置具体要求，其次的机场处置航班不正常的要求，再次对空管的气象、流量、放行等都做了具体规定。

　　其三，明确对航班信息的发布。这一点应该说《规定》中最具有操作性的，它不仅抓住了航班不正常最重要的问题，而且明确了航班信息的发布、发布的形式、发布的渠道都做了十分明确的路径，这是非常具有操作性的。

　　其四，明确对航班不正常的退、改、签都做了明确的规定，不仅方便了旅客，而且也杜绝了航空公司或机场对旅客之间的推诿或扯皮。同时也明确了航班不正常后期处置的吃、住、行实施的具体要求。尤其是对经停航班延误或取消做了非常明确要求。这对航班不正常的处置无疑有着很强的操作性。

　　其五、对大面积航班延误的处置。这次《规定》对大面积航班延误专门制定一节，这是以往不多见了的。在这一节中明确规定了大面积航班延误的协调机制、应急预案、各单位的联动机制、服务机制，以及机场公安联动机制、信息发布机制等等，这些都为大面积航班延误以后民航业的具体操作指明路径与操作方法。

　　三、《规定》明确了补偿原则

　　航班不正常以后导致旅客一定程度上的损失，航班延误以后的经济补偿是公众比较关注的问题。在以往的处置过程中，由于对航班不正常的界限、延误时间的长短、补偿原则、补偿多少等等不清楚，结果导致旅客不管何种原因只要航班延误就要补偿，甚至得出了经验“不吵不补、小吵小补、大吵大补”，更有甚者提出要赔偿等等情况，这不仅导致不良社会风气形成，而且也导致国家财产的损失。这次《规定》要求航空公司向社会公布对航班延误进行补偿的条例，包括补偿的范围、条件、标准等内容。应该说，这一要求不仅对航空公司有一定的约束作用，对旅客也有一定约束作用。对航空公司来说，补偿条例一经公布，补偿不再有随意性，它将受到社会的监督。对旅客来说，它明确了在什么情况下可以得到补偿;什么情况下可以得到免费的吃、住、行。一定程度上告知旅客不是吵就能得到补偿的。另外，在《规定》对发生在机坪的延误做了非常细致的规定，从延误时间、信息发布、提供服务都做了具体的规定，很大程度上保护了旅客的利益。

　　四、《规定》几个方面需要完善

　　《规定》从总体为解决航班不正常开了一贴很好的“药方”，对今后航班不正常的处置将起到很强的指导作用。但细观《规定》还有几个地方还需要推敲或商榷。

　　其一、《规定》没有指出对航班延误的预案必须要进行评估。在《规定》第十七条中仅仅对承运人、机场、地面服务代理人提出了应制定备降航班地面服务保障工作程序和应急预案。实事求是说，民航各企业对航班延误都有预案，但为什么航班延误，尤其是这次天气原因导致三大机场的大面积航班延误，是他们没有预案吗?不是的，机场预案制定的非常详细。为什么有了预案还出现这么大的问题?这里的关键不是有没有预案，而是缺乏对预案进行科学的评估。这一评估在两个方面，一是对预案本身的评估，即风险的评估。预案是针对什么样性质的灾害或针对什么情况?比如：是针对五级地震?还是七级地震。二是，对预案中处置能力的评估，比如：针对冰雪天气我们的除冰车到底需要多少辆?等等。从笔者对全国40几个机场培训的过程中了解到，几乎各机场都没有对预案进行评估。但根据国家《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》中则明确要求进行风险评估与应急能力评估。缺乏评估的后果，对我们来说是十分惨痛的。某种程度说，如果三大机场对预案进行评估大概不至于出这么大问题，也不会引起社会的广泛关注。

　　其二，对于航空公司颁布补偿条例问题。航空公司颁布补偿应该是没有问题，但有两个问题是无法回避的，一是，航空公司是否可以自己颁布?是否具体公正性?二是，航空公司自己颁布了，旅客是否认可?从现在的实际情况来看，对于补偿问题，不是航空公司说了算而且旅客。故应该谁来颁布很值得推敲。

　　其三，第三十五条中，夜间大面积航班延误期间，机场管理机构要延长机场巴士运营时间。问题是延长到几点?在实际操作过程中航空公司或机场在延长运营时间送旅客时碰到国家对于夜间行车安全以及国家禁止营运车辆02:00-05:00高速路行驶的规定。这是夜间航班处置无法回避的问题。

　　综上所述，细读民航局颁布的《规定》，应该说它是有史以来最具有指导性的，值得称赞的，《规定》在条例上清楚、职责明确、措施得当、操作性强。相信民航企业如果能够真正落实《规定》的各项要求，航班不正常的处置一定会上一个台阶。