南江，这块令人神往的地方，风景旅游资源十分丰富。有光雾山国家重点风景名胜区，有米仓山国家森林公园，总面积83000公顷，占全县国土面积20%以上，在全国、全省均十分罕见。这里，奇峰林云，秀水纵横，溶洞密布，植被丰茂，气候宜人，野生动植物资源十分丰富。它以奇特秀丽的群峰为代表，以丰茂的植被为环境基调，集秀峰怪石、峭壁幽谷、溪河瀑潭、田园山林为一体。步移景换，四时有景，春赏山花，夏看山水，秋观红叶，冬览冰挂。以其“光雾天下秀，红叶第一山，生物基因库，西南大氧吧”，清纯奇绝、风韵独具的山水风光享誉巴蜀，闻名九州。目前，光雾山风景旅游资源开发刚刚起步，尚待开发的景点和项目还很多。因此，确立科学发展观，正确认识、理解和处理好保护与开发的关系，对加强光雾山为代表的风景旅游资源保护与永续利用，由旅游资源大县向旅游产业大县和旅游名县跨越，加快南江经济社会全面发展，特别是加快山区脱贫致富都具有十分重要的意义。

    一、现状

    近年来，南江县委、县政府按照“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的方针和温总理“规划是前提，保护是核心，关键在管理”的指示，在以光雾山为代表的风景旅游资源的保护与开发上，主要做了以下工作：

    1、摸底家底，争创品牌。93年2月光雾山被省人民政府批准命名为省级风景名胜区以后，投入了大量的人力、物力、财力对光雾山的资源进行了全面的普查，经过近三年的资源调查，编撰了《光雾山资源调查评价报告》，收集和整理了数十万字的景点命名、传说、神话、历史故事等文学资料，拍摄了大量的风光照片、录像资料。97年3月组织力量，编写申报材料，开展申报国家重点风景名胜区工作。经过八年的艰苦努力，于2004年1月，光雾山（诺水河）被国务院批准命名为国家重点风景名胜区。这为提高光雾山的知名度，争创旅游名县奠定了坚实的基础。

    2、编制规划，依法管理。先后聘请了四川省规划设计院编制了《光雾山风景名胜区总体规划》和光雾山镇接待中心总规和详规，使光雾山的资源保护与利用有了初步的依据。同时，南江县人民政府以国务院颁发的《风景名胜区管理暂行条例》结合南江实际，制定了《关于加强光雾山风景名胜区资源保护的若干规定》和《关于加强光雾山野生动植物资源保护的公告》等一系列文件。景区建设项目实行“一书两证”报批制度，使景区建设管理初步迈向法制化轨道。2004年1月光雾山被批准为国家重点风景名胜区后，按照规定，立即着手进行了光雾山总体规划修编，此规划目前正在按程序上报审批之中。

    3、加快基础服务设施建设，努力提升景区形象。1995年以来，采取“国家、集体、个人一起上”的方针，按照“谁投资，谁受益”的原则，采取多种渠道筹措资金3.2亿元，相继改造并硬化了二南路、沙南路、双江路三条总计150公里进出景区的干环线公路；改造了桃园景区、大坝景区的旅游公路约50公里；修建了桃园景区三道关→燕子岩→截贤驿→碑口沟一日游精品线路步行道；开发了感灵寺、截贤驿、黑熊沟、香炉山、大小兰沟、十八月潭和大坝温带植物园、滑雪场等精品景点。先后建成了光雾山大酒店、枫叶大酒店、光雾山庄、林海山庄、牟阳宾馆等一批饭店和宾馆；建成了35千伏输变电站，实现了桃园、大坝、十八月潭三大景区区区通程控电话和移动电话，使光雾山的基础服务设施得到了逐步改善，接待能力、服务质量逐渐提高。

    4、建立健全了管理体制。为了加强资源保护和科学管理，在光雾山批准为国家重点风景名胜区后，2004年撤销原光雾山风景名胜区管理局，成立了巴中市光雾山·诺水河管理委员会光雾山管理处（副县级单位）实行了景镇合一，履行政府对风景名胜区的管理职能。同时先后成立了光雾山资源保护执法大队和光雾山风景名胜区监察大队，层层落实了光雾山资源保护责任制，确保了光雾山的资源保护与开发有序进行。

    5、加大宣传力度，努力提高知名度。通过各种媒体、网络和召开宣传推荐会等多种形式，初步建立了以周边县市为依托，以成都、重庆、西安三大都市为重点，辐射全国的宣传促销网路，特别是从2003年开始连续四年的“中国·四川光雾山红叶节”的成功举办，大大提高了光雾山的知名度。

    二、问题

    风景旅游资源的保护与开发是我县近年来一项新兴的事业，在实践中边学习，边摸索着前进，难免有失误，更何况旅游开发活动带来一定的环境破坏和污染也是客观存在的现实。随着旅游开发的力度加大，旅游市场的不断繁荣，风景旅游资源保护的形势十分严峻，我们绝不可掉以轻心。归纳起来，主要存在以下问题：

    1、对风景旅游资源保护的重要性认识存在较大偏差。“重开发、轻保护，重建设、轻管理”现象较为突出，有些单位或业主甚至把资源保护与旅游开发对立起来，急功近利，急于求成，不惜破坏资源而换取项目建设，给风景旅游资源造成了不可挽回的损失。

    2、规划严重滞后。特别是光雾山国家重点风景名胜区批准命名之后，光雾山总体规划修编历时近三年还未出台，致使景区详细规划、建设规划无法编制，风景旅游资源保护与开发无章可循。严重制约了南江旅游资源保护与开发和旅游事业的发展。

    3、在景区内开山、取石、挖沙、乱捕乱猎等破坏景观、植被、地形地貌和生态环境的行为时有发生。这里是四川北部边缘重要的生物基因库。光雾山境内昔日是“棒打豹子瓢舀鱼，野鸡飞到饭锅里”，今天不复存在了。天然林禁伐后，每年冬春仍砍伐大量竹子从景区运出；盗伐林木的案件时有发生；捕食野生动物的现象屡禁不止……，这种“竭泽而渔，吃祖先的饭，砸子孙的锅”的行为是对历史、对子孙极不负责任的恶劣表现，必须坚决制止。

    4、污染严重。光雾山镇是光雾山国家重点风景名胜区旅游接待中心，而地理位置居于核心景区的上游。随着宾馆、饭店及餐饮业快速发展，生活污水排放未达到国家标准，特别是小旅舍、餐馆和居民未建生活污水处理设施，直排入焦家河。这对焦家河五彩的大理石、花岗石河床和清澈的水体污染日趋严重。光雾山是国务院批准命名的国家重点风景名胜区，在国内的各种风景区、森林公园中级别最高，是南江最光辉的一块金字招牌，来之不易，应加倍珍惜。米仓山森林公园本是光雾山国家重点风景名胜区的重要组成部分，而因业主有别，在管理上由两个机构分别管理，这不仅不符合国家“统一管理”的方针，也不利于整合资源，形成规模效应，更不利于将来申报世界自然遗产的基本要求。

    三、对策

    提高认识，转变观念，树立和践行科学发展观，积极推行可持续发展战略，认真贯彻“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的指导方针，切实提高各级政府和各级领导对风景名胜区性质、功能、地位、作用的认识，使其在资源保护和旅游开发上作出正确决策。要作出正确决策，必须对以下几个根本性的问题有明确的认识：

    1、强化资源保护。“人无远虑、必有近忧”，风景名胜是一种资源，它不象矿藏、木材、鱼虾等资源那样，加工成生产或生活资料，用于衣食住行。它不是劳动生产出来的产品，它们的自然部份是大地和阳光雨露的产物。历史文化是古人留下的遗产。它们是当今人类最宝贵的财富，但不是某些人的财产，这些财富只能归全体人民所有，世世代代享用。所以它的价值就产生于它们原原本本地存在之中，不能加工，更不能破坏。加工一点，价值丧失一点。破坏一点，价值就会丧失更多。

    2、坚持科学利用。从风景名胜资源的自然属性分析，风景区内独特的地貌，森林、河流等景观是大自然赐与人类的遗产，是脆弱的，是不可再生的，即使是人文资源如古村落，古建筑、古文物等也是历史文化在自然景观上的凝固、沉淀和表现，是历代政治、经济、文化高度发达和文人学士、民间匠人智慧与劳动的结晶，也是不可再生的。为了更好地利用这些资源为了子孙后代进行科学、历史、文化的教育与研究、就必须将其保护好，让功利当代，惠及子孙，实现可持续发展。

    3、注重综合开发。保护风景名胜资源，不是封存，不让人游览，而是为了供更多人更长时间游览观赏万世不竭。保护是具体的，就是要保护风景名胜区中的景物，景观、环境和意境。“景物”就是指奇峰异石、飞瀑、溪潭、林木植被、野生动物、古建古迹古文物等本身；“景观”指与景物并存的画面，包括衬托主要景物的前后左右其它次要景物；“环境”即是景物所在的空间环境；“意境”即环境气氛，环境给人的感受。开发建设风景区，除了要防止破坏地形地貌，森林植被、砍伐林木、破坏文物古迹外，必须重视环境保护，防止污水对溪河的污染，烟尘对空气的污染，垃圾对环境的破坏和污染；还要防止幽静的山林野趣的环境变成喧嚣嘈杂的游乐场或闹市。

    4、正确认识风景区“环境、社会、经济”三大效益的关系。风景区是依靠美好的景观和环境吸引游客，如果风景遭破坏，环境被恶化，即是天下最好的风景区也会因此而衰败，臭名远扬，失去游览价值，所以建设风景区首先要重视环境保护效益。有环境效益才有社会效益，才能转化为经济效益。风景愈美，环境愈好，就能吸引更多的游人，社会效益则愈高。游人愈多，旅游业愈发达，则地方经济愈发展，经济效益则愈高。这种先后主次的关系，就是风景区“环境、社会、经济”三大效益辨证统一的关系。

    5、统一管理办法。风景名胜资源归全民所有，世代享用，不能由某些个人或企业去垄断经营，因为任何一个企业均以追求最大经济利益为目标，难保资源不遭破坏。所以，风景区，特别是国家重点风景名胜区只能由代表全民利益的一级政府或管理机构去管理。为了游览由国家出资修建一些道路，培植一些景点，建设一些安全设施和休息场所等，所需开支通过收取门票，让游人负担是合理的，但门票收费权必须掌握在政府手中。景区内开发宾馆、饭店、文化娱乐场所、索道、观光游览等服务项目其效益是劳动创造的，国家也给了特许经营政策，可以由企事业单位去经营。但必须服从统一规划、统一管理，自主经营，照章纳税，并缴纳一定的资源保护费。

    四、措施

    1、科学编制规划。科学规划是风景名胜区实施保护、开发和管理工作的科学依据，是进行保护利用的行为准则，是风景区基础服务设施建设的龙头。如果对规划不重视或盲目进行规划建设就会走弯路，甚至出现破坏性建设。所以，必须按照国家重点风景名胜区的规划编制大纲高标准、高品味、高档次地编制科学合理的总体规划。总体规划只给我们指出了保护、开发建设和利用的大思路、大原则，可操作性不强。只有在总体规划的指导下，编制详细规划，才能指导科学、合理地景区保护、建设与管理。一经批准的风景区的总体规划、详细规划和项目建设规划必须坚决执行，严格维护风景规划的权威性和严肃性，确需要对规划加以修改和变更的，必须报原审批机关批准，任何部门和个人都不能擅自开发建设。景区内的一切建设项目（包括农房建设）必须符合规划，必须按程序上报审批。重大项目还必须先组织环境评价，组织专家组进行可行性论证，并公众于世，广泛征求人民群众的意见。坚持把环境治理、污水处理、绿化美化纳入规划设计、建设、验收“三同时”之中。同时加强规划管理和项目建设的全程监督，要严格按规划控制景区建筑，既要考虑建筑单体造型，又要考虑群体空间组合，要体现地方风格和文化特点，丰富景区内容，力求做到构景、点景，遮陋补拙，美化景区。绝不留一朝建设，贻害千年的“败笔”。坚决不走先建设后治理的路子。只有使人文资源和自然资源和谐相容，旅游开发才能顺应时代发展的要求，才能在旅游市场激烈的竞争中永远立于不败之地。简而言之，自然风景资源的开发就是要服从于、服务于风景名胜区的保护与管理，真正做到不符合国家旅游发展政策的项目不搞，不符合风景旅游区实际和发展规划的项目不议，不具备市场竞争力的项目不上。坚决制止和杜绝对风景名胜资源强度开发的盲目无知贻害子孙的“自杀”行为，确保风景旅游资源的永续利用。

    2、理顺管理体制，建立健全管理机构。依法行政，严格管理，风景区是多种资源的有机综合体，不可分割。它的综合资源价值远远大于单项资源价值，也高于各单项资源的简单相加。只有加强风景名胜区的行政管理，强化风景名胜区管理部门的调控职能和手段，打破地域和部门权属界线而作为一个整体保护开发建设，实行统一管理，才能科学合理地配置各类资源，充分发挥资源地综合性功能，避免造成资源的破坏和浪费。

    风景区管理机构必须坚持以保护风景名胜资源为中心，要以先进的设备，过硬的科技人才队伍，集中抓好风景区规划落实与监督，土地和生态保护，景区特许经营许可，景区游人数量调控，景区路网监控，资源的监测和科研活动的组织开展等方面的工作。要尽快完成光雾山风景名胜区资源综合调查和资源保护规划；要组织有关部门建立健全植树绿化、封山育林、护林防火、病虫害防治，退耕还林管理等规章制度；对景点景观、珍稀动植物，古树名木进行调查鉴定，建立档案；对风景地质、风景水体等各类自然景物要制定有效的保护措施，防止污染和破坏；要对风景区内的土壤、空气质量、水质、噪声进行检测，以及垃圾处理、环境卫生等都要达到国家有关标准要求。

    神门风景区是光雾山国家重点风景名胜重要的组成部位，其资源品位、价值都很高。但上国家重点风景名胜区近四年来，没有一个管理机构去管理。即使现在没有精力，也无能力去开发，至少也应该有人去管理，把它很好地保护起来，使其资源不继续遭到破坏。建议成立“光雾山国家重点风景名胜区神门景区管理所”，在不增加编制的前提下，从所在乡镇抽调热爱风景旅游事业，能干事，肯干事、干成事的同志2至3人组成专门队伍。县财政适当给予一定的工作经费，在光雾山管理处的统一领导下开展工作。

    风景区的保护、开发与管理，需要广泛的科学技术，包括生物、生态、地质地理、水文气象、建筑园林、历史美学、文学、艺术等等，还需要较高的政治理论和政策水平，所以，必须下决心培养、引进人才，大力开展行业教育，选拔这类肯学习、勤钻研、博学能干的复合型人才充实管理队伍，才能真正使风景名胜区管理步入正规化、科学化轨道。

    3、建立综合执法队伍，严肃查处破坏风景旅游资源的违法违纪案件。风景区资源是一个有机的综合体，它牵涉到林业、水利、水产、国土、建设、旅游、环保等多个职能部门管理，加上是国家重点风景名胜区，有统一的管理机构，这样便形成多个部门该管理而实则无人管理的局面。所以，必须在相关职能部门抽调精干人员成立“光雾山风景名胜区管理处综合执法大队”，统一执法，统一管理。从源头抓起，堵住违规行为，对乱捕乱猎、乱砍滥伐、乱修乱建等违法案件及时查处，严管重罚。使风景旅游事业的发展得到法律保障，风景旅游资源得到有效的保护。

    4、风景旅游资源开发是整个社会发展的一部份，既要社会支持、又需要经济作后盾。它的发展必须适应社会发展的总体要求。而不能脱离社会实际去盲目发展，否则，旅游开发只能是无本之木，失去发展的基础。所以，旅游开发必须与社会和经济发展所能提供的实际条件相适应。当然，旅游开发具有自己本身的特殊性，它与改革开放政策联系最为密切，最先与国际接轨的行业，与其他行业相比具有超前性和带动性的特点。因此，旅游开发也应根据自身行业特点适度超前，使自己在社会和经济总体发展中起到龙头作用，带动整过社会和经济发展。

    我县是贫困县，县域经济总量远远落后于省内外较发达的地区，所以，单靠县财力支持也是杯水车薪。随着改革开放不断深入和经济结构的进一步优化，风景旅游资源事业也面临着新的机遇和挑战。风景旅游资源保护与开发必须找到新的支撑点来适应旅游事业快速发展的需要。所以，鼓励大社会、办大旅游是实现，风景旅游资源保护和利用的有效途径。按照“国家、集体、部门、个人一起上”的方针，“谁投资，谁受益”的原则，广开多渠道、多元化的投资门路，积极筹措各种社会资金投入到景区保护与开发建设上来。给予相应的优惠政策，建立“旅游投资项目库”，利用网上或各种招商会，推介会等多种形式大力招商宣传，吸引外来资金投入景区建设。要真心实意树立“招商、亲商、扶商、富商”和“你发财我发展”的理念，在保证景区资源国有，景区管理权掌握在政府手中的前提下，实行项目招商或部份出让经营权等形式加快开发建设，加大风景资源的保护与开发力度，进一步增强风景旅游事业发展的后劲。