(来源：苏州日报 施正言)近年来，市委、市政府把开发区的转型升级始终摆在经济工作的突出位置，提出了国家级和省级开发区要努力争当转型升级的示范区、高端产业的集聚区和体制机制创新示范区，实现“四个转型”和“四个升级”的目标要求。围绕中心，服务大局是政协履行职能的首要任务。为此，市政协把开发区功能提升促进转型升级列入市政协常委会议专题协商议题。通过调研和常委会议专题协商讨论，集思广益，为推动和促进我市开发区转型升级转得快、转得好建言献策。

　　开发区是邓小平同志在1984年视察深圳特区时亲自倡导发展起来的，是中国改革开放的缩影。苏州虽然没有赶上国家经济技术开发区头班车，但凭苏州人解放的思想、执着的精神，开拓创新，经历了从无到有，从小到大的发展过程。目前全市共有国家和省级开发区17个，其中国家级开发区8个，批准规划面积665平方公里，7.5%的土地实现了全市二分之一的一般预算收入，三分之二的地区生产总值、四分之三的注册外资、五分之四的工业增加值和进出口额、六分之五的实际利用外资。 2010年完成地方一般预算收入499亿元，地区生产总值6434亿元。开发区不仅极大地促进了苏州经济发展，加快了工业化、城市化进程，而且在思想创新、制度创新、管理创新、科技创新等方面发挥了很好的先导、示范、带动作用，积累了许多创业创新的宝贵精神财富。

　　开发区发展后劲存在三大隐忧

　　经过20多年的发展，我市开发区取得了骄人的成绩，令世人瞩目。同时也要看到，开发区要再攀高峰，面临不少新的挑战，亟待解决制约发展的问题。

　　从开发区发展环境来看，面临三大挑战：一是世界经济格局变化。后金融危机国际市场争夺日趋激烈，发达国家重拾“再工业化“，全球贸易保护主义愈演愈烈。不仅要面对发达国家的贸易壁垒，而且要面临新兴国家的竞争，国际经济环境日趋严峻。对“两头在外“的劳动密集型、出口导向型和贸易加工型的中、低端制造业开发区经济无疑是首当其冲。

　　二是区域经济的激烈竞争。目前全国国家级开发区已有116个，又新批天津滨海新区、重庆、成都、浙江义乌等10个综合配套改革试验区；北京中关村、湖北武汉东湖高新区、上海张江等3个自主创新示范区。来自这些享有特殊政策、资源优势区域经济的竞争将更为激烈。

　　三是发展要素的瓶颈制约。土地资源紧缺，劳力成本上升，外资投资转移已是必然趋势，依赖引进外资、资源消耗以及低廉劳动力的发展模式将难以为继。

　　从开发区发展后劲来看，也有三个不适应，一是新一轮发展没有新优势。苏州在第一轮开发区建设中抢到了先机，但在最近一轮国家的开发区、特区建设新政苏州没有大的进展。二是规划、产业滞后。开发区总体规划，产业布局规划已经不能适应科学发展、和谐发展和可持续发展的要求。以加工制造业为主的产业格局，给有限的资源、城市承载带来很大压力。三是体制机制不适应。开发区组织领导、机构设置、管理思路和方式主要是按照土地开发、招商引资来设计的，机构精简人员少。但随着开发区经济规模越来越大，带来了一系列的民生和社会管理问题，再加上开发区不是一级政府，对劳动执法、劳动仲裁、安全监督等都没有执法权，给开发区依法行使管理职能带来困惑。

　　开发区转型升级必须勇闯四道关

　　开发区经济在我市的经济构成中具有举足轻重的作用。经济结构调整，经济发展方式的转变，在很大程度上取决于开发区的转型升级。着力提升开发区功能，加快开发区转型升级已是当务之急，也是我市经济转型升级的重中之重。市委市政府审时度势，于2010年3月召开“全市加快推进开发区转型升级大会”、出台《关于加快推动开发区转型升级指导意见》，有力推动和促进了开发区的转型升级工作的展开。开发区转型升级的目的要使开发区的发展环境更好、创新能力更强、经济结构更优、产业层次更高。为推进我市开发区转型升级转得快、转得好，市政协提出以下意见和建议。

　　信心关

　　弘扬“三大法宝”保持创业激情

　　我市开发区要在高平台上进一步更好、更快地发展，必须坚持开发区创业的激情和创新的精神，勇敢面对挑战，迎难而上。

　　坚持引领发展不动摇。实践证明，开发区发展之路不仅是发展经济之路，更是以开发区引领工业化，促进由农向工的转移；以开发区引领城市化，实现城乡一体化的转变之路。“十二五”期间是全面建设小康社会、基本实现现代化的关键时期，开发区应当义不容辞承担起历史赋予的重任，引领苏州率先基本实现现代化。

　　坚持“三大法宝”不放松。紧紧把握张家港精神、园区经验和昆山之路苏州发展的“三大法宝”，打赢开发区转型升级攻坚战，以舍我其谁的豪气、勇往直前的锐气，进一步解放思想，克服消极畏难思想，攻坚克难，敢想敢干，始终保持开发区创业时的那股闯劲和激情。建议在适当的时候召开一次全市开发区总结表彰大会，全面总结经验，表彰开发区建设突出贡献者，以弘扬开发区创业精神。再来一次思想大解放，为开发区由土地开发、招商引资增长向创新驱动、内生增长转变扫清思想和体制障碍。

　　坚持创先争优不满足。我市开发区起步早、抓得紧、发展快，赢得了发展的先发优势和规模优势，要克服自满、保守思想，和过度依赖土地、优惠政策的思想。勇于挑战自我，防止老观念、老经验成为开发区创新发展的阻碍。积极面对享有国家特殊扶持政策的国家综合配套改革试验区、自主创新示范区、特别经济区的挑战，发扬不服输、不满足，创先争优的精神，始终保持开发区在全国的领先地位。

　突破体制机制思路旧框框

　　开发区转型升级进入了攻坚阶段，要抢抓机遇，充分发挥开发区先行先试优势，深化体制机制创新，开拓发展思路，为开发区注入新的活力。

　　体制创新。一是理顺开发区管理体制。随着开发区建设规模的扩张，区内人口不断增加，民生和社会管理事务越来越沉重，开发区“人少事多”的矛盾日益凸显。要因地制宜，探索建立“区区合一”、“区港合一”、“区镇合一”更加有利于开发区建设和更加有效管理的开发区管理体制。建立“小政府、大服务”、事权集中、管理统一的行政管理体制，追求行政管理效率最大化，防止回归到老体制轨道上去。本着充分授权、属地管理原则，在民生和社会管理等方面给予开发区更多的管理权限。二是开发区要“走出去”。突破开发区区域束缚，鼓励开发区异地开发、联合开发，输出苏州开发区经验和资本，对产业转移、国资参与异地开发区开发要提供方便，给予资金政策、人员配备等方面的支持。及时总结苏宿工业园经验，加快苏通科技产业园和盐城沿海合作开发园区建设，启动新疆霍尔果斯特殊经济开发区，坚定实施“走出去”战略，创新开发区发展新体制、新模式、新方法。

　　机制创新。赋予开发区更多、更有效的管理职责，切实解决好与开发区经济规模和社会管理事务相适应的机构设置和人员编制问题。改革和完善开发区领导干部的选拔、培养、考核和调配机制，加强开发区与地方行政部门之间人员交流，激活岗位活力，使开发区管理团队始终保持创业时期的闯劲和激情。

　　思路创新。昆山开发区是自费开发，工业园区是全国第一个国家层面中外合作开发区，这些都是苏州积极争取来的。要大胆探索、大胆实践，拓宽发展思路，开阔发展空间。各相关部门要通力合作，海关、商检以及工商、税务、国土等管理机构实行垂直领导，加大了地方政府或管委会工作上的协调难度，要增强主动服务意识，并通过各自条线努力向上争取更多全国唯一性、第一性的开放政策，在原有开放基础上进一步扩大开放优势。支持科创园、特色产业园发展，以园中园促进产业集聚，特色发展、集约发展，形成“一区多园”格局；紧紧抓住国家“新三板”扩容试点的有利时机，成立专门班子，加大推进在苏设立“新三板”市场的工作力度，尽快取得突破性进展；积极向上争取，把综合保税区和保税港区建成自由贸易区；充分利用苏州的区位优势，经济优势和产业优势，争取在苏建设进口商品交易会；发挥我市加工贸易最终国际品牌消费产品众多的有利条件，争取在合适的地方建设加工贸易最终产品内销免税区。以思路创新，促进经济发展路径、经济结构调整有新的突破。

　　全市“一盘棋”才能优势互补共享

　　整合苏州区域内各类开发区资源，实现优势互补，利益共享，是开发区创新发展、转型升级、拓展空间的一项重要而十分有意义的工作。

　　平台建设。一是着力构筑人才高地。实施人才战略，做到人才资本优先积累、人才资源优先开发、人才投入优先保障，以更加灵活的机制、更加优惠的政策、更加优越的环境，打造高端创新创业人才集聚高地。二是加强科技服务支撑。依托现有基础和优势，加大财政投入、税收减免等政策，支持建立研发中心、重点实验室和工程技术中心，为企业搭建科技创新服务平台。三是推进科技金融结合。推进政府利用基金、贴息、担保等方式，鼓励非银行金融机构创新金融服务，引导各类商业金融机构支持技术创新和产业化。鼓励商业银行与科技型中小企业建立银企关系，加快建设企业和个人征信体系，培育发展科技创新担保机构，为商业银行服务科技中小企业提供支持。充分发挥600亿元人民币规模的国家级“国创母基金”落户苏州的有利条件，带动更多的民间资本进入风险投资、创业投资领域，把苏州工业园区沙湖股权投资中心打造成为国内基金、人才集聚度最高，影响力最大的股权投资基金高地。

　　集约发展。一是土地要集约利用。按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，结合各类开发区的特点，在整合资源、拓展发展空间的同时，要更加重视做好开发区集约用地工作。借鉴浙江省的经验，探索在各级各类开发区建立“集约用地示范区”，制定集约用地规范标准，制定相应的倾斜政策，激励开发区土地集约利用，产业集聚发展、盘活存量土地，为开发区土地集约发展探路和积累经验，引导和推进开发区土地集约经营。集中有限土地资源，通过“土地点供”等形式重点用于特定扶持目标产业的发展，拿出一定的用地指标支持产业的转型升级，为产业转型升级提供条件。二是产业要集群发展。产业集群是产品加工深度和产业链的延伸，是产业结构的调整和优化升级。产业集群发展已经成为考察一个经济体发展水平的重要指标。要充分发挥我市开发区的产业优势，积极探索产业集群这种新的空间经济组织形式。

　　区域扩容。目前全市省级以上开发区已基本无地可用，规划面积普遍不能满足开发区发展的需要。近年来适用国家对外开放最高序列的特殊经济政策的区域如深圳、珠海以及上海浦东等都实现了大幅扩容，唯独处于同一层面的苏州工业园区的政策和扩容没有重大进展。要努力创造条件，向上争取比照“准经济特区”实施扩容，让园区经验惠及更广的区域，优势得到充分发挥。其它开发区也都有扩容的问题，建议在苏州市层面把开发区扩容作为推进开发区转型升级的一项重要工作来抓。积极探索联动开发、合作开发等形式，实现开发区的相对扩容。

　　优化产业布局助推科学发展

　　开发区的转型升级直接关系到经济结构调整和经济发展方式的转变，为推进开发区转型升级转快转好，加强政府引导和行政推动必不可少。

　　科学布局。我市的省级以上开发区大多建区已有20多年，当初开发区的总体规划，布局规划一般都是按招商引资、发展外向型经济、发展工业来规划布局，现在开发区无论规划区域还是产业布局规划都无法满足二三产协调发展和城市化发展的要求。要努力争取原规划范围已经完成开发建设的开发区，在城市总体规划和土地利用总体规划的指导下，依法采取托管、置换用地、整合提升等方式调整和扩大开发区的规划范围。按照新的发展定位，对开发区总体规划作适当调整。以开发区转型升级为契机，结合各地实际，认真研究分析各自产业现状和特点，本着有所为，有所不为原则，调整产业布局规划，使开发区发展更各具特色，避免产业雷同。

　　分类指导。根据开发区具体发展阶段、发展特色和发展需要，采取不同政策措施，进行分类指导。以项目建设为重点，以整合提升为契机，推进开发区互动发展，错位发展。苏州工业园区要发挥中新合作优势，重点打造现代金融集聚区，大力发展总部经济和高端服务业，由工业园区向综合性、现代化、国际化城市转型升级。苏州高新区等国家级开发区已成规模，要根据各自特点明确转型升级的方向定位。省级开发区要以争创国家级开发区为抓手，整合提升开发区水平，加快经济结构调整和产业提档升级，形成有产业特色、发展特点的开发区、产业集聚区。

　　完善考核。进一步完善全市开发区综合考核评价体系，淡化经济增长数字指标，为开发区领导干部减压，给他们一点时间和空间，以赢得开发区转型升级更好效果。要参考江苏省商务厅开发区综合考评办法，充分听取有关方面的意见，修订符合苏州实际情况，有利于实实在在促进开发区转型升级的考核办法。