1984 年，国务院第54 次常务会议正式出台了"贷款修路，收费还贷"的收费公路政策。这种由地方政府交通部门向银行贷款先修路，再收取通行费偿还贷款的公路建设模式，使我国公路特别是高等级公路实现了跨越式发展，二级以上公路里程从1984 年底的1.94 万公里，提高到了2016 年年底的60.10 万公里，其中收费公路17.11 万公里（不含依靠收费公路政策建成但已取消收费的公路）。

　　收费公路快速发展的同时, 也出现了一些困难和问题，特别是政府还贷收费公路债务规模不断增大、融资成本负担沉重、收支缺口持续扩大的问题尤为严峻。截至2016 年年底，政府还贷公路里程10.05 万公里, 累计建设投资总额38172.8 亿元, 年末债务余额26107.5 亿元，年通行费收入1810.7 亿元，年支出总额3961.3 亿元， 分别占全国收费公路的58.7%、50.3%、53.8%、39.8% 和45.6%。2016 年政府还贷公路通行费收支缺口2150.6 亿元，是通行费收入的1.19 倍，偿还利息支出1278.0 亿元，是通行费收入的70.6%，相当于每收取10 元通行费，就有超过7 元用于支付以贷款为主的债务利息（尚未包含到期债务本金的偿还）。按照党中央、国务院关于积极稳妥化解累积的地方政府债务风险要求，亟需采取有效措施妥善解决政府还贷公路面临的困难和问题，完善融资模式，控制债务规模，确保偿还能力。

　　发债修路取代贷款修路

　　为加强地方政府性债务管理，早在2014 年9 月21 日，国务院印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）中就提出了"修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制""地方政府举债采取政府债券方式"。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的， 由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还"。其中，政府还贷收费公路及其通行费收入正属于通知中所指的"有一定收益的公益性事业单位"和"对应的政府性基金收入"。

　　2017 年6 月2 日，财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89 号），提出指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券， 着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同时明确2017 年优先选择土地储备、政府收费公路2 个领域在全国范围内开展试点。

　　2017 年7 月12 日，财政部、交通运输部联合下发《关于印发< 地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）> 的通知》，正式启动了在政府收费公路领域的发行专项债券试点，进一步规范了政府收费公路融资行为。《管理办法》中明确提出，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行。

　　发债券修路的国际经验

　　在国际上，发行政府专项债券建设收费公路已有成功经验。2005 年10 月，为提高收费公路管理效率，加快化解收费公路存量债务，日本颁布了《高速公路资产持有及债务偿还机构法》，成立了"日本高速公路资产持有及债务偿还机构"（简称"机构"），全面承担了日本收费公路资产管理和债务偿还职能。机构身份为公益性独立行政法人。为降低融资成本，机构从成立至今共发行了319 笔"政府保证债券"，最新一期的400 亿日元20 年期债券，年利率仅为0.63%，大幅降低了日本收费公路的利息支出，使得更多的通行费收入可用于债务本金，加速偿还效率。目前，"政府保证债券"已成为日本收费公路债券务的构成主体。截至2015 年年底，日本收费公路的债务余额约为28 万亿日元，其中"政府保证债券" 高达21 万亿日元，约占71.6%。

　　发债券修路是历史的选择

　　利用发行政府专项债券方式取代原有的贷款融资方式，是政府收费（还贷）公路发展到当前阶段必然的选择，不仅有利于降低偏高的融资成本、有效防范债务风险，也有利于利用市场机制合理控制政府收费公路建设规模、科学调整建设节奏，确保新建的政府收费公路偿还能力与发债券规模相匹配。

　　发行地方政府收费公路专项债券，将动辄几十、上百亿元的巨额投资化整为零，变为专项债券，吸引包括中小投资者在内的更多社会资本投资公路基础设施建设。同时，通过政府增信作用，给予社会投资者稳定预期和公开、透明、合理的投资回报，避免社会资本直接投资建设运营收费公路项目存在的经营风险。

　　此外，发行专项债券的方式也有利于科学合理控制收费公路建设规模和节奏，与以前政府还贷公路"修多少路，贷多少款"的方式相比， 未来政府收费公路是按照"发多少债券，修多少路"的方式发展，两者在规模控制方面有着本质的区别，后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债券规模相匹配。